תוכן עניינים; ניתן להקליק על הקישור הרלבנטי
ההר הוליד עכבר: היטל ששינסקי על שותפויות הגז, הוא בדיחה
8 שנים אחרי שפרופ' ששינסקי המליץ למסות את שותפויות הגז בהיטל "ששינסקי" ועדיין המדינה לא גבתה שקל אחד; וגם לא תיגבה כל כך מהר; הבעיה – נוסחת החישוב של ההיטל לא ברורה, משאירה מקום לתכנוני מס, ומספקת לשותפויות תשואה פנומנלית, לפני שהן ישלמו מיסים – פעם הבאה, במקום וועדה של שנה, עדיף פשוט להעלות את התמלוגים ולסגור עניין
הזמן עובר מהר – 8 שנים עברו מאז שוועדת ששינסקי החליטה למסות את הרווחים על משאבי הטבע, כשהפוקוס של הוועדה היה – מיסוי שותפויות הגז.
פרופ' איתן ששינסקי, פרופ' מכובד ומוכר בחוגי הכלכלה, שנבחר לעמוד בראש הוועדה, הפך בן רגע לכוכב תקשורת, שמיליוני אנשים מחכים שיעשה "צדק היסטורי". הוא לא אכזב. הוא נתן לעם המלצות שהפכו לחוק שעל פיהם שותפויות הגז ישלמו למדינה מיסים בשיעור של 50%-60%.
כן, הוא הראה לגזלנים, אותם טייקונים מחפשי הנפט והגז שהתעשרו על חשבוננו. זהו נגמרה ההפקרות, נגמרה המסיבה. כבר אז, נשמעו דעות אחרות, אבל אני חייב להודות שזה לא היה נעים – כשהעזתי לומר, שמדינה לא יכולה לשנות את כללי המשחק תוך כדי המשחק, קיבלתי תגובות זועמות; כשאמרתי שעד היום הושקעו מיליארדים בחיפושי נפט וגז שירדו לטמיון בגלל או בזכות אותם "משוגעים" שחשבו שיש כאן משהו ועכשיו שהם מצאו, אז נטפלים אליהם, אמרו לי שאני לא מבין והיה ידוע שיש כאן גז.
וכהסברתי שכולנו יכולנו להיות חלק מהחגיגה כי כל השותפויות האלו שמצאו גז, נסחרות בבורסה, והיה אפשר לקנות אותם בנזיד עדשים, אם רק היינו חושבים כמו אותם "משוגעים" שיש כאן גז, אמרו לי שהם קיבלו את הזיכיון לחיפושים ממש בחינם. המציאות שונה: אנחנו זה הם – יכולנו להיות שותפים, אבל לא שותפים מלאים.
הבעיה במודל החיפושים (בעיה שלא נפתרה) וכאן העיוות הגדול בכל הנושא הגדול הזה, ששותפויות הגז מנוהלות על ידי שותף כללי שבשליטת אותם ברוני הגז (בעיקר יצחק תשובה וקובי מימן), שגובה מהם תמלוגי על בשיעור מאוד גבוהה, ולא פרופורציונלי להשקעה ולסיכון. יש כאן העברת רווחים לשותף כללי, ופגיעה קשה (אפילו קשה מאוד) במיעוט. לא קשור להיטל המס, אבל אם היו מגבילים את תמלוגי על האלו, התועלת לציבור, היתה מידית, וכנראה גם גדולה הרבה יותר מההיטל שנקבע על ידי וועדת ששינסקי. ככה היו פוגעים בטייקונים (וכאן בצדק) ומעבירים הון למחזיקים האחרים – בעיקר גופים מוסדיים.
אבל, המדינה החליטה והיא קובעת, והיא החליטה ששיעור המס וההיטלים יגיע לעד 60%. היא החליטה שלא מבטלים את תמלוגי העל, ובכלל – המדינה שהתבססה על וועדת ששינסקי פרסמה חוק עם שורה ארוכה של סעיפים, חישובים, הגדרות. בקיצור, לא נעם להגיד, אבל אני לא חושב שיש צדיק אחד שמבין איך באמת שותפויות הגז צריכות לשלם את ההיטל הנוסף.
כן, אנשים מאוד חכמים, מעדיפים לפעמים לסבך את העניינים. לא יודע למה. אני רק יודע שאם מלכתחילה היו קובעים שיעור מס נוסף שיחול על השותפויות האלו, או מגדילים את התמלוגים למדינה, זה היה פשוט יותר, מובן יותר ורווחי יותר למדינה. אני לא חושב כמובן שששינסקי הוא גייס חמישי של שותפויות הגז, אבל הוא בא לקלל ויצא מברך.
החוק לא טוב לקופת המדינה. הוא טוב לקבוצה של אנשים לא יצרניים (מבלי לפגוע גם אני כזה) – רואי חשבון, עורכי דין, יועצי מס, לוביסטים וכו', שיכינו אלפי עמודים, חוות דעת, תזכירים, דיונים, השגות, ערעורים, כדי שהלקוחות שלהם ישלמו כמה שפחות מסים והיטלים. הם יצליחו – כי החוק אפור, החוק לא ברור, החוק עם פרצות ויכולת לתכנון מס משמעותיים.
8 שנים – אפס מס
8 שנים עברו מאז חוקק החוק, ושקל אחד לא נכנס לקופת המדינה. מאגר תמר, המאגר היחיד שהוקם והופעל, הרוויח מאז הפעלתו קרוב ל-5 מיליארד דולר. ישראמקו שמחזיקה ב-28.75% מתמר הרוויחה מאז הפעלתו 1.5 מיליארד דולר. אבל היטל ששינסקי עדיין לא הופעל. מתי הוא יופעל? עכשיו מדברים על 2020, מחצית שנייה של 2020. כן, 10-11 שנים אחרי חקיקת החוק, יתחילו לשלם את ההיטל. רק שזה גם בספק.
הבסיס להיטל ששינסקי הוא שיש לתת לשותפויות תשואה סבירה על השקעתם, וכאשר התשואה הזו גבוהה מרף מסוים יש להטיל היטל שמתחיל ב-20% ועד 50%.
אז חיפשת בדוחות של ישראמקו, וראיתי שההשקעה בנכסי הגז והנפט שלה מסתכמים בכ-1.1 מיליארד דולר (לפני פחת – מעל 1.2 מיליארד דולר). השותפות החזירה את ההשקעה. לא רק החזירה על הנייר, היא חילקה בפועל דיבידנדים שמנים, שמבטאים את החזר ההשקעה. מעבר לכך, היא כבר ברבעון הבא היא כבר תחזיר פי 1.5 מההשקעה (הרף שממנו ההיטל אמור לפעול); ועדיין היא רחוקה שנתיים מתשלום של היטל ששינסקי, ויש לכך מספר גורמים. ראשית – תמר הוחרג מהנורמה – הפקטור שלו הוא 2 על ההשקעה (מעל הרף הזה יתחיל המאגר לשלם היטל). זה יגיע, להערכת השותפות בתמר במחצית השנייה של 2020.
ושנית – החישוב אליבא וועדת ששינסקי של הפקטור הוא חישוב מתגלגל וכאמור לא כזה ברור. בפועל, יש סיכוי לא קטן שההיטל ידחה וידחה וידחה.
הפקטור של שותפויות הגז
וועדת ששינסקי הגדירה – R פקטור שממנו ואילך יוטל מס. הפקטור הזה הוא בעצם פקטור בריבוע. בפקטור הזה יש מונה שמבטא את ההכנסות ממיזם הגז (תקבולים מצטברים פחות תשלומים מצטברים). הטעות במקור – כתוב במסמכי הוועדה ובחוק שמדובר על הכנסות/ רווחים, והחישוב הוא בכלל תזרימי – תקבולים פחות תשלומים. כנראה שרואי חשבון לא היו בוועדה. בכל מקרה, במכנה של הפקטור יש את התזרים הכולל המצרפי מהמיזם. אבל, שימו לב לתשלומים – הם צמודים והם כוללים גם תשלומים בגין חיפוש של שדה נפט אחר באותו רישיון. מדובר בתוספת משנת 2015 לחוק, אבל יש לה משמעות גדולה.
רישיון תמר הוא חי ובועט ומפיק גז. אבל, שטח הרישיון גדול כמובן משטח הקידוח, והוא עשוי להכיל עוד מיקומים שעשויים להיות מעניינים מבחינת חיפושים. התשלומים על החיפושים האלו ו/ או חיפושים עמוקים יותר בסמוך לתמר, יתווספו לנוסחה, ויקטינו את התזרים המצטבר ממיזם הגז. זה יכול להיות משמעותי.
וזה עוד לא הכל – הבעיה הגדולה נמצאת במכנה. המכנה מבטא את ההשקעה במיזם הגז. אבל לא השקעה בעלות, אלא השקעה עם בונוס/ פקטור. השקעה בשלב החיפושים תילקח עם מקדם ובפועל היא תיחשב בסכום כפול לצורך השקעה. השקעה בשלב ההקמה תילקח עם ריבית של ליבור פלוס 3%. אתם מבינים את המשמעות? שלב ההקמה הוא השלב עם ההשקעות הגדולות ביותר. אז באו ואמרו ליזמים – אנחנו רוצים שתשלמו מיסים מעל הרווחים הנורמליים. רווחים נורמליים במיזמי הגז והנפט הם 50% (למעט תמר שהוחרג ובו הרווחים הנורמליים הלא ממוסים הם 100%). כלומר, ברגע שהרווחים חלקי ההשקעה עולים על 1.5 מתמטית הגיעו למצב של 50% רווח, ומשלמים היטל.
אלא שההשקעה במכנה של הנוסחה מנופחת זו לא ההשקעה בפועל, היא מקבלת פקטור, היא מקבלת הצמדה, וזו לא סתם הצמדה – ליבור פלוס 3% , זו ריבית של 5.5%. אז במילים פשוטות, תשלום ההיטל הוא לא אחרי רווח מצרפי של 50%, אלא אחרי רווח של 50% , והצמדה של 5.5% בשנה ופקטור של פי שתיים על הוצאות החיפושים, אהה שכחתי וגם הוצאות ההרצה נחשבות להשקעה – במשך שנתיים! מרגע ההפקה, השותפויות מקבלות גרייס של שנתיים לצורך חישוב היום הקובע של גמר ההשקעה, ובשנתיים האלו ההשקעות מוגדרות כהרצה, ומתווספות למכנה.
ככה מקבלים במכנה השקעה שהיא בעשרות אחוזים (ויותר מכך) עולה על ההשקעה האמיתית. ואת זה מכפילים פי 1.5, ואז מקבלים, ואהיה צנוע, שבמקרה הטוב אחרי רווחים של 100% (מכפיל 2) מתחילים לשלם היטל.
וזה עדיין לא הכל. ברגע שהשותפויות מחלקות דיבידנדים למחזיקים בהן, היא מקטינה את ההשקעה שלהם. למה חלוקת דיבידנדים, לא מקטינה את המכנה בנוסחא של ה-R פקטור? אני מקווה שאני טועה, וכוונת המחוקק היתה להתייחס לדיבידנדים, אבל על פניו, כפי שכתוב בחוק, ובהסברים מוסמכים, אין התייחסות להחזר ההשקעה. ואז נוצר אבסורד – נניח שהשקיעו 1 מיליארד דולר במיזם גז, שמפיק תזרים נטו של 200 מיליון דולר בשנה (וכל התזרים מחולק כדיבידנד). תוך 5 שנים, המשקיעים מחזירים את ההשקעה. אבל, ההשקעה לצורך החישוב של ההיטל היא מעל 1 מיליארד – היא כוללת הצמדה, היא כוללת כאמור מקדם הקמה, מקדם חיפושים, הוצאות הרצה ועוד – היא יכולה להגיע ל-1.5 מיליארד דולר.
ואז, מקבלים שהמשקיעים החזירו את ההשקעה אחרי 5 שנים, ובפועל (מבלי להיכנס לחישוב מדוייק) הם יתחילו לשלם היטל אחרי 11-12 שנים (וזה עוד מבלי לקחת בחשבון שהמימון של הליבור פלוס 3% וההצמדה בכלל, מגדילים את ההשקעה מדי שנה, ומקטינים את הסיכוי לחבות מס).
כן, זה מסובך, אני יודע, אבל בשורה התחתונה בדוגמה הזו, רק אחרי שיחזירו פי 2-3 מההשקעה, ישלמו היטל. ויותר חשוב – כאמור ההשקעה משתנה. היא בשיא 1 מיליארד דולר, ואז יורדת עד לאפס. ההשקעה הממוצעת (ושוב בפשטות ובקירוב גס) בשנים הראשונות היא 500 מיליון דולר (וההשקעה הממוצעת הולכת ופוחתת עם הזמן).
אם היו מתייחסים להשקעה הממוצעת ולא להשקעה המקסימלית (ועוד מגדילים אותה בהצמדה וריבית) היו מקבלים שהפקטור של 1.5 הוא בעצם פקטור של 3 שהרי השותפויות מעצם טבען מחזירות את הרווחים למחזיקים. במילים אחרות, בהינתן כל מכלול ההטבות האלו, יש כאן כשל אדיר. יש כוונה להטיל מס על רווחים עודפים, יש חוק עם הרבה סוגיות אפורות, ויש תשואה גבוהה למשקיעים בגז ונפט. בסופו של יום וועדת ששינסקי החליטה על היטל אבל סינדלה את עצמה – כן היטל, אבל לא היטל פשוט. היטל עם הצמדות, נוסחאות, תנאים ומחלוקות.
וגם – יש מוטיבציה לא להשקיע בחיפושים לשם חיפושים, ולא להפיק כי צריך להפיק, אלא להתנהל לפי הנוסחא – השותפיות מקדמות את ייצוא הגז, כי שם אין היטל, השותפויות יחליטו לחפש במקומות מסוימים כי שם הן מקבלות הטבות; השותפויות יפיקו מעט בשלב מסויים כדי לא לעלות על הפקטור. בקיצור – ההיטל והמס יקבעו את ההתנהלות של חיפושי הנפט והגז, ולא הצרכים האמיתיים.
אז נכון שמלכתחילה חשבתי שלא צריך לשנות את כללי המשחק אחרי שהמשחק התחיל. אבל אם כבר מחליטים לשנות, אז פשוט, ברור, בלי תחמונים ובלי משחקים. אחרת, הטייקונים רק יתעשרו יותר.
תגובה למאמר דעה של אבישי עובדיה "ההר הוליד עכבר"
איתן ששינסקי ושלומי פיליפ.
מאמר הדעה מאת אבישי עובדיה מהשבוע שעבר עורר רושם שלאחר חוק ההיטל משנת 2011 לא חל שינוי משמעותי בהכנסות הממשלה מרווחי מאגרי הגז (Government Take=GT). נזכיר כי ה-GT לפני החוק היה 25%, הנמוך בעולם! מה קרה בעקבות החוק?
עד סוף 2017 נצברו בהתאם לחשכ"ל 459 מיליון ש"ח בגין היטל ששינסקי. בשנים הבאות צפויים לזרום לקרן ההיטל עוד עשרות מיליארדי דולרים מבעלי הזכויות במאגרי תמר, לווייתן, כריש ותנין. ניקח לדוגמה את חזקת תמר. החל משנת 2013 (שנת תחילת ההפקה המסחרית) ועד 2018 שילמו השותפים בתמר למשרד האנרגיה למעלה מ-4 מיליארד ש"ח בגין תמלוגים, ועוד סכומים ניכרים נוספים למס הכנסה. החל משנת 2020 יצטרף ל-GT גם ההיטל והוא צפוי להעלות את ה-GT ל-59% מסך הרווחים מהמאגר לכל שנות פעילות המאגר. שיעור ה-GT הצפוי ממאגר לווייתן שיתחיל להפיק גז לקראת סוף השנה הוא 62% מהרווחים הנצברים. מסקנה: חוק ההיטל העלה את ה-GT של ישראל באופן דרמטי לרמה הממוצעת במדינות ה-OECD המפיקות גז.
ועתה התייחסות למספר אמירות שגויות במאמר (במסגרת שהוקצתה לתגובתנו נתייחס רק לחלקן) – ראו תגובה למטה על טענות ששינסקי ופיליפ
- תמלוגי העל המשולמים לשותף הכללי גורמים להעברת רווחים אליו ופוגעים קשה במיעוט.
המחוקק היה מודע לקיומם של תמלוגי העל שבאמצעותם יכול שותף כללי, או כל מי שסיכם עם שותפות הגז (לדוגמא גיאולוג), למשוך כספים מהשותפות כאחוז מההכנסות או מהרווחים של השותפות, ולהקטין בכך את חלקם ביתרת הרווחים של יתר השותפים (בעיקר מחזיקי יחידות ההשתתפות מן הציבור). לפיכך נקבעו בחוק הוראות המתייחסות לתמלוגי-העל:
חוק ההיטל לא מתיר בניכוי תמלוגי-על לצרכי חישוב ההיטל. אי התרתם בניכוי גורם להגדלת תשלומי ההיטל למדינה. יתרה מכך, בחוק ההיטל נקבע מנגנון המיטיב דווקא עם הציבור. בהתאם למנגנון אם שותפות גז משלמת היטל, השותף הכללי ומי שקיבל תמלוג-על, ישלם ראשון על חשבון ההיטל החל על השותפות, וזאת לפני שהשותפים וציבור המחזיקים ביחידות ההשתתפות ישלמו את חלקם בהיטל. גובה ההיטל החל על מקבל תמלוג-על הוא סך תמלוגי-העל שקיבל בשנה כפול שיעור ההיטל החל על השותפות באותה שנה. לדוגמא: רווחים– 200, שיעור ההיטל– 50%, ההיטל– 100=50%*200, תמלוגי-על לשותף הכללי– 120, ההיטל על השותף הכללי– 60=50%*120. ההיטל שישלמו השותפים: 40=100-60. יתרת רווחים לחלוקה: 160=200-40, כך יוותרו לבעלי יחידות ההשתתפות יתרות עודפים גבוהות יותר לחלוקה.
- העלאת שיעור מס ההכנסה והתמלוגים על שותפויות הגז היתה רווחית יותר למדינה ועדיפה על מנגנון היטל מסובך.
האמירה איננה נכונה. יתרונם של התמלוגים הוא אכן בפשטותם ובאחידותם ולכן הם הושארו על כנם גם לאחר חקיקת חוק ההיטל. אולם שיעורם לא הועלה מכיוון שמהלך זה היה פוגע בכדאיות ההשקעה בחיפוש ובפיתוח מאגרי גז, והיה יוצר תמריצים שליליים על היקף התפוקה בענף ומספר החברות בו. חסרון נוסף שיש לתמלוגים הוא שהם רגרסיביים, כלומר שיעור התמלוגים מהרווחים ילך ויקטן ככל שהרווחים גדלים.
לעומת זאת, מנגנון ההיטל שנקבע בחוק הוא פרוגרסיבי, כך שככל שהרווח גדל ההיטל גדל. ההיטל מתאים את עצמו לרמת הרווחיות של כל מאגר גז. כך לגבי מאגרי גז רווחיים מאוד, מחד המנגנון מעודד השקעות גבוהות ע"י היזמים כמו קידוחים במים עמוקים (באמצעות החזר ההשקעה בתוספת רווח נורמטיבי טרם תחילת גבית ההיטל), ומאידך גובה המנגנון מהיזמים את החלק הראוי ברנטה הכלכלית.
- השותפויות מקדמות ייצוא גז כי אין עליו היטל
האמירה אינה נכונה. ההיטל חל גם על ייצוא גז. רק על רכיב ההכנסות הנובעות מהובלת הגז לייצוא לא חל ההיטל, אך כנגד זאת, ההשקעות עתירות ההון להקמת הצינורות והמתקנים להובלת גז ליצוא, אינן מותרות לצורך חישוב ההיטל, ובכך לא גורמות להקטנת ההיטל או לדחייתו לעתיד.
- מיזם תמר יכול לנכות תשלומים לחיפוש שדה גז אחר בשטח הרישיון
האמירה אינה נכונה. המחוקק רצה לתמרץ חיפושי גז נוספים בשטחי חזקות הגז, כי כל כמות גז מסחרית שתימצא בהן ותימכר, תגדיל את תשלומי המסים וההיטל מהחזקות. לפיכך מתיר החוק בניכוי תשלומים בגין חיפושי גז נוספים. בניגוד לנטען במאמר, תשלומים בגין קידוחים מחוץ לשטח החזקה אינם ניתנים לניכוי לצורך חישוב ההיטל.
- חוק ההיטל העניק פקטורים להשקעות שמקטינות ודוחות את ההיטל
הרציונל במתן פקטור להשקעות חיפוש גז הוא לתמרץ ביצוע חיפושים, שכן הם ברמת סיכון גבוהה, כי בשלב החיפוש אין וודאות למציאת גז. הרציונל במתן פקטור להשקעות הקמה של מתקני הפקת הגז הוא הכרה בהוצאות מימון נורמטיביות על השקעות ההקמה, וזאת כתחליף להתרת ניכוי הוצאות מימון שאינן מותרות בניכוי בחישוב ההיטל. תשלומים בגין הוצאות מימון אינם מותרים בניכוי לצורך חישוב ההיטל כדי לא לעוות את שיקולי בעלי הזכות במיזם בשאלת מימון מיזם הגז באמצעות הון עצמי או הון זר. הוצאות המימון הנורמטיביות המחושבות בהתאם לריבית הליבור פלוס 3% אינן מגדילות את ההשקעה מידי שנה כנטען במאמר, אלא בתקופת ההקמה של מיזם הגז בלבד.
הערות ותיקונים נוספים למאמר:
- בחישוב ההיטל לא רק התשלומים צמודים כנטען במאמר, אלא גם התקבולים.
- מחקיקת חוק ההיטל ועד לתחילת תשלום ההיטל מתמר יעברו 8-9 שנים, ולא 10-11 שנים כנטען במאמר. אולם המועד הרלוונטי לחישוב מניין השנים הוא מיום תחילת הפקת הגז בתמר (סוף מרץ 2013) ועד לתחילת תשלום ההיטל – כ-7 שנים בלבד.
- שלא כנטען במאמר, לא היתה תוספת לחוק ההיטל בשנת 2015 בעניין תשלומים בגין חיפוש שדה גז אחר באותו רישיון.
לסיכום, המאמר של אבישי עובדיה בעצמו הוליד עכבר, ומעתה אמרו: חוק היטל ששינסקי הוליד הר הכנסות לאוצר המדינה.
האמנם? התגובה של פרופ' ששינסקי ושלומי פיליפ, למאמרי משבוע שעבר – "היטל ששינסקי הוא בדיחה", מלמדת אותי שהם בורחים מהאמת – חלק גדול מהתגובה שלהם (מצורפת למטה) מתייחס לנושאים אחרים ולא להיטל עצמו שהוא ליבת החוק. תגובתם מתייחסת לתשלום הכולל הגדל של השותפויות (לרגע לא נאמר שהתשלום לא יגדל – מצאו גז, אז ברור שהמדינה תקבל יותר).
כמו כן, הם אמנם מתייחסים לתמלוגי העל לשותפים הכלליים ששם כאמור נמצאת הבעיה הגדולה, אבל רק מוכיחים (בדוגמה למטה) שחלוקת הרווחים בין השותף הכללי לבין המחזיקים (לרבות מהציבור) אינה פרופורציונאלית.
אני עדיין חושב שנוסחת היטל ששינסקי מותירה מקום גדול לפרשנויות (ואגב, גם שותפוית הגז חושבות כך), שהיא מורכבת מדי, ומגלמת הנחות גדולות לשותפויות הגז – הכל חשבון פשוט. אני עדיין חושב שהיה צריך לייצר משהו פשוט ונוח כדי לגבות היטל/ מס על השותפיות. אני עדיין סבור שלגבות היטל ב-2020 ואילך (במקרה הטוב, אם בכלל), זאת בדיחה.
מעבר לכך, זה שששינסקי וברשות המס חושבים שהם יצליחו לגבות סכום נאה מההיטל, עדיין לצערי לא אומר שהם יצליחו. ממגדל השן, הדברים נראים אולי קלים. המציאות קשה יותר.