כבר שנים מדברים על הצורך להפוך את תעודות הסל לקרנות סל. הצורך הזה נובע בראש וראשונה מכך שבתעודות הסל יש "באג" מובנה – הגופים שמנפיקים אותם הם בעצם האחראים על הכספים של הציבור. כלומר, כאשר אתם קונים תעודת סל של גוף מסויים, אתם בעצם מספקים לו הלוואה ולו יש התחייבות כלפיכם. אלא שזה פתח לצרות – מה יקרה, אם חס וחלילה אותו גוף יקרוס, וכבר היו דברים מעולם (משבר 2008-2009)
ולכן, הכוונה של משרד האוצר ורשות ניירות ערך להפוך את התעודות ליותר בטוחות במקרים מסוג זה, והמודל הכי מתאים ונכון הוא המודל של קרנות הנאמנות – קרנות הנאמנות לא מנהלות את הכספים של הציבור בחשבון שלהם או חשבון מאוחד כלשהו, אלא יש חשבון נאמנות ייעודי לכל קרן – יש פיקוח וי/ נאמנן, וגם אם קורה משהו לגוף המנהל, הכסף בחשבון הנאמנות מובטח.
אז אחרי כמה שנים של דיונים בעניין, והתקדמות לכיוון קרנות סל – ששומרות על מהות ההשקעה (כמו תעודות) מוצרים שעוקבים אחרי אינדקסים שונים, אך מנוהלות בחשבון נאמנות נפרד, פרסמו משרד האוצר ורשות ניירות ערך תזכיר חוק להסדרת תחום תעודות הסל תחת חוק השקעות משותפות בנאמנות.
מהאוצר ורשות ניירות ערך נמסר – "החל משנת 2000 מונפקים בשוק ההון הישראלי תעודות סל, שהינן מוצר השקעה פסיבי שנועד לעקוב אחרי נכסי ייחוס שונים, כגון מדדים וסחורות. תעודות הסל מהוות תעודות התחייבות, ומעניקות למחזיק בהן זכות לקבל תשואת נכס הייחוס בהתאם לנוסחת פדיון. כתעודות התחייבות, תעודות הסל פועלות תחת הוראות חוק ניירות ערך ואינן מוסדרות תחת חוק השקעות משותפות בנאמנות, אשר חל על כלל קרנות הנאמנות לסוגיהן.
"התחייבות המנפיק בתעודת סל להענקת התשואה כאמור יוצרת סיכון אשראי כלפי מחזיקי התעודות, וכן סיכון יציבותי כלפי כלל שוק ההון והמשקיעים. בנוסף, קיימים הבדלים משמעותיים בין ההסדרה החלה על ענף תעודות הסל, לעומת ההסדרה החלה על קרנות הנאמנות, על אף כי מדובר במוצרים דומים, דבר היוצר פער (ארביטראז') רגולטורי בין ענפים אלו.
"נוכח זאת, יזמו רשות ניירות ערך ומשרד האוצר תיקון לחוק השקעות משותפות אשר במרכזו הפיכת תעודות הסל הקיימות כיום לקרנות נאמנות רגילות, המפוקחות ומוסדרות על ידי רשות ניירות ערך, תוך מתן אפשרות להנפקת מוצר חדש וייחודי, שיכונה קרן סל. קרן הסל הינה קרן נאמנות מחקה ונסחרת, הדומה במאפייניה למוצרי השקעה דומים הנפוצים בעולם (ETF), אך זאת ללא הסיכונים הקיימים כיום בענף תעודות הסל".
שר האוצר, משה כחלון, אמר כי "המהלך מהווה צעד חשוב לשיפור היציבות ולשכלול אפיקי ההשקעה בשוק ההון. התיקון נועד להסדיר ענף שבו מושקעים עשרות מיליארדי ש"ח מכספי ציבור המשקיעים".
יו"ר רשות ניירות ערך, פרופ' שמואל האוזר, הוסיף כי "מדובר בתיקון חשוב שמטרתו הסרת הסיכון היציבותי הקיים בתחום תעודות הסל, תוך הקמת מוצר השקעה חדש של קרן סל, בדומה למוצרים המשווקים שהצליחו מאד בשווקים המפותחים בכל העולם".